IMF ja Maailmanpankki: Bretton Woods mallin kehittäminen on edelleen mahdollista?


IMF:n toimialue on makrotalous, kuten budjetti- ja kauppataseongelmat. IMF katsoo taloutta laajasti ja antaa jäsenilleen kokonaistaloudellisia ohjeita. IMF antaa myös asiantuntija-apua finanssi- ja rahapolitiikan toteuttamisessa ja viranomaisten kouluttamisessa jäsenmaille. Vastaavasti Maailmanpankin tarkoitus on toimia kehitysmaiden kehityspolitiikan koordinaattorina. GATT/ WTO pyrkii avaamaan markkinoita, jotta kaikki maailman maat voisivat suuntautua taloudelliseen edistykseen tuhoisan sotilaallisen varustautumisen sijasta. Bretton Woods järjestelmä rakentui Keynesin ajatukselle, jonka mukaan avoin maailmankauppa ja vastuu kehitysmaista on tärkeä osa globaalia maailmanjärjestystä. Keynes ajatteli, että kansainvälisillä rahamarkkinoita ei ole omaa legitiimiä roolia vaan niitä tulee säädellä, jotta syntyy edellytykset valtiojohtoiseen reaalitalouden ohjaukseen. Keynes oli nähnyt uransa aikana kaksi maailmansotaa ja niihin liittyvät talouskriisit, joten historian valossa häntä voi ymmärtää. Tiukasti säädelty kansainvälinen talousjärjestelmä oli keskeinen selittäjä sille, että sodan kohlima Eurooppa pääsi jo 1950-luvulla kasvuun kansainvälisen kaupan vetäminä. Bretton Woods järjestelmä kaatui 1970-luvulla sen ydinalueella eli rahamarkkinoiden säätelyn osalta. Samalla Keynesin oppien kritiikki koveni Englannissa ja Yhdysvalloissa. Nobelisti John Kenneth Galbraight kuvaa 1970-lukua vaihesiirroksi kohti epävarmuuden aikaa kirjassaan The Age of Uncertainty[1]. 1970-luvulta alkaen maailmassa on ollut jatkuvia valuuttakriisejä. Vuoden 1980 jälkeen yli 100 maata on kokenut pankkikriisin, joka laski maan BKT:ta vähintään 4 %:ia. Suomessa pankkikriisin kustannukset olivat virallisen arvion mukaan 1990-luvun alussa jopa luokkaa 8-10 %:ia BKT:stä[2] ja epävirallisen arvion mukaan tätä merkittävästi suuremmat[3]. Tässä valossa Keynes on oikeassa, koska hän suhtautui hyvin skeptisesti avoimien rahamarkkinoiden mahdollisuuksiin toimia globaalin kasvun ja kehityksen edistäjinä.

IMF:n menestystä voidaan pitää rajallisena. IMF:n tapaa hoitaa valuuttakriisejä on kritisoitu, koska IMF ei pyri aktiivisesti ehkäisemään kriisejä. 1980-luvulta lähtien IMF:n toimintaan vaikutti Yhdysvalloissa ja Englannissa voimistunut monetaristinen talouspolitiikka (Washington konsensus[4], jonka näkyvät edistäjät olivat presidentti Reagan ja pääministeri Thacher. Monetarismi asettaa IMF:n ja Maailmanpankin luotoille tiukkoja talouspoliittisia ennakkoehtoja päinvastoin kuin Keynes vuonna 1944 ajatteli. Näiden mukaan lainojen kohdemaan tulee kaikissa tilanteissa ajaa läpi (1) talouden liberalisointi, (2) laaja valtion ja kuntien toiminnan yksityistäminen, (3) pääomatuloja suosiva veropolitiikka ja (4) julkishallinnon voimakas saneeraus. Lisäksi kummankin instituution lainat ovat markkinakorkoisia, joskin lainojen takaisinmaksuaika on pitkä. Toisaalta maiden ei ole pakko nostaa lainata Maailmanpankilta tai IMF:ltä, mutta monet maat ovat kriisin myötä tilanteessa, jossa ne eivät saa lainaa rahaa yksityisiltä rahamarkkinoilta, joten ne ovat pakotettuja myöntymään instituutioiden asettamiin ehtoihin. Hallitsevan asemansa ja yksipuoliseksi väitetyn toimintansa takia Bretton Woods instituutiot ovat joutuneet näkyvän kritiikin kohteeksi. Niitä on syytetty pohjoisen pallonpuoliskon valtioiden etujen ajamisesta[5], mikä ei vastaa YK:n Millenium -vuosituhattavoitteita[6].

Maailmanpankin pitkäaikainen pääekonomisti ja Nobelisti Joseph Stiglitz on kritisoinut IMF:n toimintaa ja vaatinut uudistuksia. Hän uskoo monen muun taloustieteilijän (mm. Nobelisti Paul Krugman) tapaan, että IMF luo moraaliongelman, kun IMF kannustaa globaalia finanssialaa lainaamaan heikon talouden maille. Venäjän talouskriisin yhteydessä vuosina 1998-1999 IMF lainoitti Venäjän valtioita suurilla summilla tarkoituksena estää valuuttakurssin devalvoituminen. Tämä ei onnistunut ja valuuttakurssin devalvoiduttua Venäjälle jäi valtavat velat seurauksena valuutan tukemisesta. Stiglitzin mukaan operaatioista hyötyvät suuret länsimaiset rahoituslaitokset tai yksittäiset rikkaat henkilöt kohdemaissa, joille valuutan kurssin keinotekoinen ylläpitäminen antaa aikaa siirtää pääomansa pois ennen valuuttakurssin romahdusta. IMF on myös tukenut moraalitonta hallintoa mm. Argentiinassa, mikä tuhosi maan talouden[7]. Markkinaehtoisesti toimivaa IMF:ää ei ole ollut ihan helppoa sovittaa Keynesin ajatuksiin. Historiallinen totuus on se, että IMF menestyy taloudellisesti, kun sen jäsenmaat olivat kriisissä. Vuosina 1994-2002 IMF ansaitsi suuret korkotuotot mm. Aasian ja Venäjän kriisillä, laajensi operaatioitaan ja kasvatti henkilökuntaansa. IMF:llä on myös maailman kolmanneksi suurimmat kultavarastot mutta kullan myynnin esteenä on se, että kaupan pitäisi saada taakseen 85 %:in enemmistö IMF:n johtokunnassa. Suuren äänivallan avulla Yhdysvaltojen kongressi voi estää kullan myynin, koska IMF:n jäsenmaat ovat keränneet kullan takaamaan rahaston vastuut. Toisaalta globaalissa finanssikriisissä on ollut eduksi se, että IMF kykenee toimimaan laajasti myös kehittyneissä maissa. Islannin ja Kreikan tapaisten valtioiden lainottaminen ei olisi mahdollista ilman IMF:n omia vahvoja kultavarantoja ja pitkäaikaista kannattavaa toimintaa.

Kehitysmaiden mukaan Maailmanpankin ja IMF:n hallintorakenne on epädemokraattinen, sillä päätösvalta on pysyvästi jaettu ”dollari ja ääni” periaatteella, mikä mahdollistaa Yhdysvaltojen tehokkaan veto-oikeuden päätöksiin. Kehitysmaiden äänivalta jää vähäiseksi, eivätkä pienistä maista kootut ääniryhmät edusta mitään yhtenäistä politiikkaa tai maantieteellistä aluetta. Näin jäsenmaat voivat valita IMF:n johtoon vain sellaisia henkilöitä, joka kannattavat Yhdysvaltojen kannan mukaista monetaristista talouspolitiikkaa[8]. IMF:n jäsenmäärä on kasvanut ja siihen kuuluu nykyään 185 jäsenmaata. Käytäntönä on, että IMF:n toimitusjohtaja on eurooppalainen ja Maailmanpankin yhdysvaltalainen. Ylintä valtaa järjestössä käyttävät jäsenmaiden valtiovarainministerit. Suurinta valtaa IMF:ssa käyttävät OECD-maat sillä, kunkin maan äänivalta perustuu maan rahoitusosuuteen. IMF:n pääjohtajana toimii Dominique Strauss-Kahn. IMF julkaisee kaksi kertaa vuodessa raportin maailmantalouden kehityksestä (World Economic Outlook) sekä rahamarkkinoiden vakaudesta (Global Financial Stability Report). IMF myöntää luottoja maksutaseongelmiin joutuneille maille. Luoton saaja sitoutuu IMF:n kanssa sovittuun talouspoliittiseen ohjelmaan, jonka tarkoitus on tukea maan talousuudistuksia, joita ilman selviäminen kriisistä ei ole mahdollista. Vuonna 2009 IMF otti käyttöön Flexible Credit Line rahoitusinstrumentin, joka tarjotaan taloudellisesti terveille maille ilman ennakkoehtoja. IMF:llä on köyhille maille Extended Credit Facility erityinen rahoitusväline ja velkahelpotusohjelma (HIPC).

IMF käynnisti vuonna 2008 muutosprosessin tarkoituksena parantaa Kiinan ja muiden uusien teollisuusmaiden asemaa järjestössä, vaikka Yhdysvaltain ääniosuus on edelleen suurin (17%) ja enemmän kuin Aasian valtioilla yhteensä (11.5%). Äänimäärän muutos vaatii 85% enemmistön, joten Yhdysvallat on siinä vetoasemassa[9], vaikka IMF:ään on liittynyt uusia maita. Syynä on se, että Yhdysvallat kantoi päävastuun IMF:n ja Maailmanpankin perustamisesta ja pääomittamisesta sodan jälkeen. Keskeinen kritiikin kohde on IMF:n rakennesopeutusohjelma (SAP), jonka linjoja muut organisaatiot noudattivat. SAPin tavoite oli vapauttaa kehitysmaiden veroja velkojen maksuun, vähentää köyhyyttä sekä edistää maiden sisäistä kehitystä painottaen yksityisen sektorin roolia. Tämä puhtaaksi viljelty monetaristinen ohjelma ei kuitenkaan toiminut mm. Afrikassa sen ”menetettyjen vuosikymmenien” (1970- ja 1980-luvut) aikana. Keskeinen syy tälle oli monetarismin naiivi usko markkinoiden kaikkivoipaisuuteen. Afrikassa yksityisen sektorin kyky toimia talouskasvun moottorina oli siirtomaa-ajan perintönä heikko. Vahvaa valtion roolia teollisuuden ja kaupan kehityksen perustana olisi tarvittu samaan tapaan kuin mitä tapahtui 1970-luvulta lähtien Kiinassa.

Tärkeä vaihe IMF:n kehitysmaatoiminnassa oli vuosi 1999, kun osaksi IMF:ää perustettiin PRGF (The Poverty Reduction and Growth Facility) auttamaan LDC-maita (Least Developed Countries) [10]. PRGF-lainat eivät edellytä monetaristista politiikkaa kohdemailta, kunhan budjettitasapaino ja makrotaloudellinen vakaus säilyvät. Markkinahäiriöt pyritään ottamaan huomioon joustamalla lainaehdoissa. PRGF-lainoihin liittyy yhteistyö paikallisten hallitusten ja kansalaisjärjestöjen kanssa, jotta voidaan ottaa huomioon eri maiden omat tavoitteet. Lainojen korkotaso on vain 0,5% vuodessa, tosin näihin lainoihin ovat oikeutettuja ainoastaan maat, joiden BKT henkeä kohden on alle 1.950 dollaria vuodessa. IMF:n uuden politiikan taustalla on kriisiytyneiden kansallisvaltioiden heikko asema suhteessa globaaliorganisaatioihin ja finanssialaan, kun kansallisvaltiot menettävät valtaansa globaalitoimijoiden hyväksi. Silti kansallisvaltio on merkittävin toimija taloudessa[11]. Toisaalta markkinat ajavat yli kansallisen ohjauksen sitä mukaa, kun kulttuurit ja kulutus yhdenmukaistuvat. Tämä ei merkittävästi poikkea ennen ensimmäistä maailmansotaa tapahtuneesta globalisaatioprosessista; ihmisten suhteellinen liikkuvuus maiden välillä on jopa vähäisempää kuin tuona aikana. IMF:n rooli on ehdotettu radikaalisti muutettavaksi, koska järjestön rooli kansainvälisen rahajärjestelmän vakauttajana ei onnistu[12]. Koska kehitysmaat ovat herkkiä valuuttakurssivaihteluille johtuen maiden velkaantumisesta sekä ulkomaiseen pääomaan liittyvästä riippuvuudesta, IMF:n pitäisi keskittyä kriisien ennalta ehkäisyyn. Kansainvälisestä kansalaisyhteiskunnasta on myös tullut merkittävä toimija, jota on vaikea sivuttaa sen ajoittaisesta hajanaisuudesta huolimatta[13].

Maailmanpankin toiminta keskittyy köyhyyden voittamiseen ja kestävän kehityksen edistämiseen. Maailmanpankkiryhmä koostuu viidestä eri järjestöstä: (1) Kansainvälinen jälleenrakennus- ja kehityspankki IBRD ja (2) Kansainvälinen kehitysjärjestö IDA, jota ovat kaksi ydinyksikköä, joilla on yhteinen henkilökunta mutta erilaiset toimintaperiaatteet. Sen lisäksi ryhmään kuuluvat (3) Kansainvälinen rahoitusyhtiö IFC, (4) Monenkeskinen Investointitakauslaitos MIGA ja (5) sijoituksia koskevien riitaisuuksien kansainvälinen ratkaisukeskus ICSID. Pankin toiminta-alueita ovat mm. opetus- ja terveyssektori, velkaohjelmat, korruption vastainen toiminta ja yhteistyö kansalaisyhteiskunnan edistämiseksi.[14] Maailmanpankki myöntää lainoja vain kehitysmaille.[15] Pääjohtajalla on merkittävä valta-asema[16], koska hän edustaa päärahoittajaa siis Yhdysvaltoja. Pankin nykyinen pääjohtaja on vuodesta 2007 ollut Robert Zollieck. Maailmanpankilla on laaja tilastotietokanta ja pankki julkaisee suuren määrän raportteja vuosittain mutta vain osa tiedoista on ole julkisia[17]. Maailmanpankin luottokanta on 50 miljardin dollarin tasolla. Se toimii hyvin monella sektorilla, joten käytännön ongelma on vision luominen. Pankin toimintaan on kohdistettu kritiikkiä, koska julkisen sektorin menoleikkaukset, valtion roolin heikentäminen markkinoiden säätelyssä, kaupan vapauttaminen ja valtionyritysten yksityistäminen saattavat johtaa deflaatioon[18].

Maailmanpankin suurin osakas on Yhdysvallat ja toiseksi suurin EU. EU:n lähestymistapa maailmantalouteen on pääosin Yhdysvaltojen linjan mukainen, joten voidaan puhua myös Brysselin konsensuksesta, joka Washingtonin konsensuksen tapaan ajaa kovaa talouspolitiikkaa suhteessa kehitysmaihin. EU:n mukaan vapaakauppa on välttämätön ehto köyhyyden vähentämiselle ja kehitykselle mutta EU on itse tulliunioni, joka ajaa jäsentensä etua, eikä kehitysmaiden tuotteilla ei aina ole vapaata pääsyä EU:n markkinoille, mutta silti ne joutuvat kilpailemaan EU:n kanssa mm. vahvasti EU:n budjetista tuettujen maataloustuotteiden markkinoilla. Maailmanpankki on voittoa tavoitteleva rahoituslaitos, eikä tähän ole helppo uskottavasti liittää kehityspolitiikkaa, vaikka voitto käytetään humanitaariseen toimintaan. Pankin lainarahoituksesta 90% on yksityisiltä markkinoilta ja 10% koostuu valtioiden rahoitusosuuksista[19]. Maailmanpankin Yhdysvallat yksin pystyy ääniosuudellaan (17%) kaatamaan muutosehdotukset, koska niiden läpivienti edellyttää 85% ääniosuutta, joten kehitysmaiden vaikutusmahdollisuudet ovat rajalliset. Toisaalta valtioiden päätösvallan rajaaminen niiden rahoitusosuuden mukaisesti on Suomen ulkoasiainministeriön kannan mukaan tarpeen ensiluokkaisen luottokelpoisuuden säilyttämiseksi.

IMF ja Maailmanpankkiryhmä toimivat tiiviisti yhdessä. IMF hoitaa ns. palokuntatehtävää. Se tarjoaa ensisijaisesti väliaikaista maksutaseapua ja keskittyy jäsenmaidensa taloudellisiin ongelmakohtiin. Maailmanpankki rahoittaa rakenteellisia uudistuksia hankekohtaisesti. Keskeinen ero on kuitenkin se, että IMF toimii normaalin kehityspankinn tapaan kaikissa jäsenmaissaan, kun taas Maailmanpankki keskittyy kehitysmaihin. IMF käyttää kuitenkin kriisimaissa poikkeuksellisen suuria valtaoikeuksia, kun kriisimaan kehitys pyritään aika tavalla kovin keinoin kääntämään positiiviseen suuntaan. Tämä näkyy myös IMF:n organisoinnissa. IMF:n korkein päättävä elin on eri maiden nimeämien kuvernöörien muodostama hallintoneuvosto (Board of Governors). Järjestön politiikkaa linjaa Kansainvälinen valuutta- ja rahoituskomitea (International Monetary and Financial Committee, IMFC). Yleensä hallintoneuvosto kokoontuu kerran vuodessa ja rahoituskomitea kahdesti vuodessa. Käytännössä suurimman osan päätöksistä tekee kokopäiväisesti toimiva johtokunta (Executive Board). Suomi kuuluu Pohjoismaiden ja Baltian maiden muodostamaan maa- ja äänestysryhmään. Äänestysryhmän asioita valmistellaan pohjoismais-balttilaisessa rahoituskomiteassa (Nordic-Baltic Monetary and Financial Committeessa, NBMFC) ja sen sijaistason komiteassa. Suomessa päävastuu suhteista IMF:ään on Suomen Pankilla. Hallintoneuvoston suomalainen jäsen on Suomen Pankin pääjohtaja Erkki Liikanen. IMFC:n jäsenenä on vuoden 2010 alkupuolella Suomen valtiovarainministeri Jyrki Katainen.



[1] Galbraight. John Kenneth (1977) The Age of Uncertainty, G. K. Hall, New York.
[2]Pankkikriisi 1990-luvun Suomessa ...
www.rahamuseo.fi/.../studia_monetaria_halme_2005.pdf
[3]Pankkikriisi: ”He tuhosivat Suomen talouden”24. marraskuu 2008
pankkikriisi.blogspot.com/.../he-tuhosivat-suomen-talouden.html
[4] Termi “ Washington Consensus” viittaa John Williamsonin vuoden 1989 kirjaan, jossa hän viittaa "standardisoituun" reformipakettiin, joita suhteessa kehitysmaihin soveltava kolme Washington, D.C.-insituutiota (IMF, World Bank, ja US Treasury Department) Williamson, John (1989) What Washington Means by Policy Reform, in: Williamson, John (ed.): Latin American Readjustment: How Much has Happened, Washington: Institute for International Economics.
[5]Stiglitz, Joseph (2004) Globalisaation sivutuotteet. Jyväskylä: Gummerus Kirjapaino Oy, sivut 47-48.
[6]go.worldbank.org/JQ9Z4PTBY0 - Millennium Development Goals
[7]Stiglitz, Joseph: Globalization and its discontents. Norton & Company, 2003
[8]Patomäki, Heikki ja Teivainen, Teivo (2003) Globaali demokratia. Tampere: Tammer-Paino, sivut 55-60.
[9]Äänimäärät perustuvat pitkälti SDR (Special Drawing Rights) määriin, joka määrittää maiden suhteellisen oikeuden valuuttakoriin www.imf.org/external/np/exr/ib/2007/041307.htm - Reform of IMF Quotas and Voice: Responding to Changes in the Global Economy

[10]1 Afghanistan, 2 Angola, 3 Bangladesh, 4 Benin, 5 Bhutan, 6 Burkina Faso, 7 Burundi, 8 Cambodia, 9 Cape Verde, 10 Central African Republic, 11 Chad, 12 Comoros, 13 Congo, 14 Djibouti, 15 Equatorial Guinea, 16 Eritrea, 17 Ethiopia, 18 Gambia, 19 Guinea, 20 Guinea-Bissau, 21 Haiti, 22 Kiribati, 23 Lao, 24 Lesotho, 25 Liberia, 26 Madagascar, 27 Malawi, 28 Maldives, 29 Mali, 30 Mauritania, 31 Mozambique, 32 Myanmar, 33 Nepal, 34 Niger, 35 Rwanda, 36 Samoa, 37 São Tomé and Principe, 38 Senega, 39 Sierra Leone, 40 Solomon Islands, 41 Somalia, 42 Sudan, 43 Timor-Lesté, 44 Togo, 45 Tuvalu, 46 Uganda, 47 Tanzania, 48 Vanuatu, 49 Yemen, 50 Zambia. http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/list.htm
[11]Dicken, Peter (2007) Global Shift. Reshaping the Global Economic Map in the 21st Century, sivut 15-17.
[12]Nayyar, Deepak ja Court, Julius 2002. Governing Globalization: Issues and Institutions. Helsinki: Hakapaino Oy, sivut 13-15.
[13]Väyrynen, Raimo 1998. Globalisaatio. Uhka vai mahdollisuus? Juva: WSOY, sivut 184-189.
[14]Koivusalo, Meri ja Ollila, Eeva (1996) International Organisations and Health Policies. Saarijärvi: Gummerus Kirjapaino Oy, sivu 55.
[15]Stiglitz, Joseph 2004. Globalisaation sivutuotteet. Jyväskylä: Gummerus Kirjapaino Oy, sivu 43.
Maailmanpankin BKT-yläraja lainoille on 6,000 dollaria henkeä kohti. Marshall, Katherine 2008. The World Bank. From Reconstruction to Development to Equity. Bodmin: MPG Books Ltd, sivu 66.
[16]Marshall 2008, sivu 31.
[17]Goldstone, Richard J. 2005. Imperial Nature: The World Bank and Struggles for Social Justice in the Age of Globalization. Yhdysvallat: Yale University Press, sivu 101.
[18]Patomäki, Heikki ja Teivainen, Teivo (2003) Globaali demokratia. Tampere: Tammer-Paino, sivut 75-76.
[19]Koivusalo & Ollila 1996, 57.